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監察機關受理政紀申訴范圍研究

業務研究 2022-04-06 15:18:19

(國家監察法草案第十五條規定監察機關的職責是監督、調查、處置;沒有規定申訴的受理。草案第四十七條規定,被監察人員對監察機關涉及本人的處理決定不服的,可以依法提出申訴;但沒有明確規定監察機關是否可受理不服行政機關處分的申訴,也沒有明確申訴的名稱、程序、權限、時限等。對此問題應加以認真研究。這篇舊作,僅供參考。程序問題多數艱辛,建議精讀。)


2010年《行政監察法》第38條規定,對主管行政機關作出的處分決定不服的,可以自收到處分決定之日起三十日內向監察機關提出申訴;對復查決定仍不服的,可以自收到復查決定之日起三十日內向上一級監察機關申請復核。

例如,,可向市監察局申請復查;對復查決定不服,可向省監察廳申請復核。但除了上述典型的政紀申訴案件外,實踐中還存在很多復雜情況,其中主要是公務員受政紀處分后,還可向作出處分的行政機關、上級行政機關、公務員主管部門提出申訴,本文將其稱之為人事申訴程序。這些申訴程序又有可能和向監察機關申訴出現交差,而一旦出現交叉監察機關應如何處理,分歧較大。

人事申訴程序,現有法規規定比較混亂,且2005年《公務員法》和2008年《公務員申訴規定(試行)》規定的程序也不完全一致。

首先,根據《公務員法》第90條的規定,“公務員對涉及本人的下列人事處理不服的,可以自知道該人事處理之日起三十日內向原處理機關申請復核;對復核結果不服的,可以自接到復核決定之日起十五日內,按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴;也可以不經復核,自知道該人事處理之日起三十日內直接提出申訴”。“對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的,可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴”。

例如,,可能產生多種人事申訴程序:,再向市人社局提出申訴,然后再向市政府提起再申訴;,再向市政府提出申訴,然后再向省政府提起再申訴;三是直接向市人社局提出申訴,然后再向市政府提起再申訴;四是直接向市政府提出申訴,然后再向省政府提起再申訴。

其次,根據《公務員申訴規定(試行)》第8條、第9條、第10條、第14條的規定,公務員對處分不服,可以申請復核或者提出申訴、再申訴。復核由原處理機關管轄。申訴由同級公務員主管部門管轄。對同級公務員主管部門作出的申訴處理決定不服的再申訴,由本級黨委、人民政府或者上一級公務員主管部門管轄。

例如,,可能產生多種人事申訴程序:,再向市人社局提出申訴,然后再向市政府提起再申訴(同《公務員法》第一種方式);,再向市人社局提出申訴,然后再向省人社廳提起再申訴,等等。此外,《公務員申訴規定(試行)》還對省級人民政府組成部門、縣級人民政府、垂直管理部門作出的處分如何申訴,分別又規定了不同的程序(制度的設計者應當深思,程序這么復雜)

在此情況下,監察機關面臨的問題是,公務員受行政機關處分后,選擇人事申訴程序進行申訴,在申訴過程中轉而申請向監察機關申訴的,監察機關能否受理?換言之,監察機關對行政機關作出的復核、申訴、再申訴決定能否受理?

這里試舉一例,,,可能會再向市人社局提出申訴,并可能繼續向省人社廳提起再申訴。,或者市人社局、省人社廳作出申訴決定、再申訴決定后,其選擇任一時間節點向監察機關申訴,監察機關應如何處理?

第一種意見認為,監察機關可以受理不服行政機關復核決定的申訴。2004年《行政監察法實施條例》第39條規定,對主管行政機關作出的行政處分決定或者行政處分的復核決定不服的,可以向該主管行政機關同級的監察機關提出申訴。可見,無論是行政機關作出的處分決定,還是作出的復核決定,監察機關均可受理。監察機關應允許原處分機關進行一次復核主動糾錯,如仍不能糾錯的,監察機關再行受理。

第二種意見認為,《行政監察法實施條例》第39條規定的“復核決定”是廣義的,不僅包括行政機關作出的復核決定,還包括其作出的申訴決定、再申訴決定。監察機關對行政機關所作處分應當全面實施監察,沒有理由只受理其中不服復核決定的申訴。因此,,還要受理不服市人社局申訴決定,省人社廳再申訴決定的各類申訴。但在第二種意見中,對應由哪一級監察機關受理,又存在分歧:一是認為應“往上走”,即在履行人事復核、申訴、再申訴程序后,由作出再申訴決定的行政機關同級的監察機關受理;二是認為應“回起點”,即在履行復核、申訴、再申訴程序后,由作出復核決定的行政機關同級的監察機關受理。

第三種意見認為,監察機關不能受理不服行政機關復核、申訴、再申訴決定的申訴。首先,2010年《行政監察法》規定的監察機關受理申訴程序,明顯不包括對行政機關所作復核決定不服的情況。其次,《行政監察法實施條例》的規定是2004年作出的,并未被2010年《行政監察法》所吸納,且《行政監察法實施條例》也不宜作超出《行政監察法》范圍的規定。再次,,應視為終局決定,對這類復核決定不服申訴,監察機關不應受理。最后,《公務員申訴規定(試行)》第13條規定,行政機關公務員不得同時向公務員主管部門和行政監察機關提出申訴。因此,公務員受處分后只能選擇是向公務員主管部門還是向監察機關提出申訴,選擇后不得變更。

筆者贊成第三種意見。第一種意見的問題較多。首先,監察機關受理不服行政機關復核決定的申訴,《行政監察法》并未明文規定。其次,允許原處分決定機關復核一次主動糾錯的理念雖好,但實踐中原處分決定機關一般不愿在剛作出處分決定后就進行變更、撤銷。最后,如果監察機關只受理對行政機關復核決定不服的申訴,而不受理對申訴、再申訴決定不服的申訴,則意味著監察機關對原處分決定機關不糾正錯誤的行為實施監察,但對兩級、多級行政機關均不糾正錯誤卻不予監察,這在法理上難以令人信服。

第二種意見也存在問題。如果認為監察機關需對行政機關的內部行政行為全面監察,則不僅要對其處分決定、復核決定進行監察,還應對其申訴、再申訴決定進行監察。在操作程序上,如果選擇一路“往上走”,那么將產生五級法定必須受理的申訴:,,再向市人社局提出申訴,然后向省人社廳提起再申訴;對再申訴不服,向省監察廳申請復查,。這顯然會浪費大量的行政資源,在任何一個國家的立法中,也很難見到設置五級法定必須受理申訴的先例。如果選擇“回起點”,則經過同級政府甚至上級政府審批的案件,由下級監察機關進行監察,顯然難以實際操作。

相比之下,筆者認為,第三種意見能夠簡化申訴程序,節約行政資源,提高行政效能。《公務員申訴規定(試行)》明確規定,公務員不得同時向公務員主管部門和行政監察機關提出申訴。筆者認為其立法原意應是只能擇其一種。而且,無論是公務員選擇人事申訴程序并經過復核、申訴、再申訴,還是選擇監察程序并經過復查、復核,在任何一種程序中,無論是多級政府、公務員主管部門來審核把關,還是兩級監察機關來審核把關,都足以保證其合法權益不受侵害。

當然,人事申訴程序作出再審查決定,,被處分人仍然可以向有關機關反映情況,只不過這時有關機關不必然受理和啟動申訴程序,可視情況妥善處理。因此,筆者建議,在《公務員法》、《行政監察法》、《公務員申訴規定(試行)》修訂時,規范和簡化程序,立足于使申訴人能夠理解其申訴權利和渠道,使監察人員能夠理解和執行申訴程序。為此,應刪減《行政監察法實施條例》第39條關于監察機關應受理不服行政復核決定的規定,統一規范和簡化人事申訴程序,明確規定公務員只能選擇一種申訴程序,并規定處分決定中應明確告知其應在兩種申訴程序中進行選擇。


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