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張煒達|?黨務公開范圍研究--兼與政務公開范圍之比較

黨規研究中心 2022-04-09 09:39:55


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黨務公開范圍研究--兼與政務公開范圍之比較

張煒達

張煒達,西北大學教授,博士生導師。、陜西省法官檢察官遴選(懲戒)委員會委員、西北大學法律顧問。


黨務公開的核心內容就是黨務公開的范圍。黨務公開的范圍的大小直接決定黨員的知情權和黨內工作的透明度。十九大后頒布的《中國共產黨黨務公開條例(試行)》(以下簡稱《條例》)是黨務公開領域內的首部基礎性和主干性的法規。作為整個黨務公開工作中最為核心和最為重要的問題之一的黨務公開范圍也有需要優化之處。


??一、確定“公開為原則,不公開為例外”原則

(一)事實上的“有限公開”

《條例》不僅沒有明確規定公開為原則,而且在立法技術、條款設置中也未能體現此原則精神。目前,黨務公開的基本遵循是“適度公開、逐步拓寬”。首先,《條例》在確定公開范圍時主要采取列舉的模式規定可公開事項。《條例》第9 條至第13 條詳細列舉了各黨組織應當公開的內容,雖然其中第10條至第12條中專門規定了“其他應當公開的黨務”的兜底條款,但是公開主體往往會在《條例》所確定的“積極穩妥”原則以及《條例》中所蘊含的“適度公開,逐步拓寬”旨意的影響下消極適用兜底條款。而且,列舉本身就存在掛一漏萬的可能性。其次,依申請公開方式的缺失進一步收縮了公開范圍。盡管在《條例》正式出臺前,理論界一致認為公開方式應同時包括主動和依申請兩種方式,但是《條例》最終僅規定了主動公開這一種方式,依申請公開方式缺失,決定是否公開、公開哪些內容的權力全部集于黨組織一身,個人只能被動接受公開的信息,與政務公開相比,黨務公開范圍被限制。最后,《條例》第7條明確規定了可以公開的一般內容,同時作了例外規定,即涉及黨和國家的秘密或者依照有關規定不宜公開的事項屬于禁止公開范圍。不難發現,此例外規定非常模糊,也沒有任何判斷標準,主觀隨意性極大,這種模糊性與不確定性增大了黨務公開受限的可能。同時,本條第三款又列舉了黨務公開不得危及的“七大安全”、經濟安全、軍事安全、文化安全、社會安全、國土安全、國民安全,這一條款構成了黨務公開的又一禁錮,意味著即使黨務信息不屬于例外規定,黨的組織依然可以根據這一條款不公開黨務信息。

(二)確定“公開為原則、不公開為例外”原則是必然趨勢

公開原則缺失,例外規定模糊,“七大安全”條款限制,導致了黨務“適度公開”基本精神的產生與“有限公開”基本格局的形成。黨務公開范圍是黨務公開取得成效的前提和基礎,以公開為原則、不公開為例外原則理應是黨務公開的根本要求。鑒于黨務公開剛剛走上制度化、規范化道路,政黨的性質決定了保守黨的秘密與公開黨務之間矛盾比較突出,如果要修改出臺不久的《條例》,難免操之過急,也不利于黨規的穩定性。但是,在當今民主法治潮流不可阻擋、信息技術日新月異的時代背景下,公開透明成為主流,保守秘密應為例外。因此,未來修改《條例》確立以公開為原則、不公開為例外應是必然趨勢。首先,對于黨務公開原則,學界在《條例》出臺之前就已經經過了論證,形成了共識。其次,尚處于初步發展階段的黨務公開,、、權力運作的不斷透明化而愈加發展,愈益拓展與深化的公開廣度及深度必然要求公開范圍堅持公開原則。最后,《政府信息公開條例》在施行十年之后,迎來首次修改,公開征求意見,《中華人民共和國政府信息公開條例(修訂草案征求意見稿)》第5條明確規定“以公開為常態、不公開為例外”,這一原則有望被正式確立。此次修改是在積累、考量了大量的實踐經驗與理論基礎之上所提出的,不僅具備必要性,還具有可行性,這也為黨務公開提供了可借鑒的有益經驗。


二、明確不予公開的黨務范圍

《條例》對不予公開的事項范圍沒有逐一羅列,只是在第7條作了簡單的概括式規定。根據《條例》規定,不予公開的事項主要分為三類:涉及黨和國家秘密的事項;依照有關規定的事項;危及“七大安全”等事項。這種概括式規定過于原則,界限模糊,標準不清,適用性不強,極易成為怠于公開或不愿公開的口實。因此,應明確不予公開范圍。首先,詳細列舉不予公開的事項。如果僅對不予公開事項作出概括性規定,適用標準不清,主觀隨意性就會增大,公開主體可能就會以公開的事項是否對自己有利或是否會給自己帶來不利影響為考量,對不予公開范圍做任意解釋。只有詳細、明確列舉不予公開事項,才能使盡可能多的信息納入黨務公開范圍,推動黨務公開更好發展。比如,此次《中華人民共和國政府信息公開條例(修訂草案征求意見稿)》就改變了以往政務公開例外條款概括式規定的做法,較為詳細地列舉了“不得公開”和“可不予公開”的政府信息,比現行《政府信息公開條例》第8條“三安全一穩定”、公共安全、經濟安全和社會穩定以及第9條“國家秘密、商業秘密和個人隱私”的規定,更為具體、明確,更具可操作性,限制了不予公開范圍的隨意擴張。所以,建議《條例》在立法技術上采取列舉式規定模式,保留例外條款,明確列舉不予公開事項。同時,取消關于“七大安全”的規定,將其整合到明確列舉的事項中。其次,明確“有關規定”的適用。《條例》第7條例外規定中,提到“依照有關規定不宜公開的事項”,其中“依照有關規定”是僅僅依照黨內法規還是包括國家法律在內語焉不詳。由此就會導致對《條例》理解上的偏差和實際適用中的困難。根據《條例》第4條規定的“依規依法”原則,可以明確,黨務公開要在黨內法規與國家法律的雙重軌道上運行,受到雙重規范。由此可知,此處的“有關規定”應既包括黨內法規,也包括國家法律,既要遵循包括《條例》在內的黨內法規的相關制度規定,還要依照《保守秘密法》、《檔案法》等國家法律的有關規定。最后,處理好黨務公開與保守黨和國家秘密的關系。恰當處理二者關系,既有利于拓寬黨務公開范圍,又能防止公開不當而損害黨和國家的利益







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:王歡




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